Inflation des textes, inapplication des lois votées... La France s'est fait une spécialité des textes législatifs. A qui la faute ?

« Depuis la fin du XVIIIe siècle et jusqu’à une époque récente, le droit français a représenté un modèle dont se sont inspirés de nombreux Etats dans le monde. Il constituait un ensemble cohérent, intelligible, codifié, servi par une langue claire, dense et précise. Force est de reconnaître que ces caractères se sont fortement altérés de nos jours. » Voilà ce que l’on peut lire sous la plume de Renaud Denoix de Saint Marc, alors vice-président du Conseil d’Etat. Le constat est sans appel. Inquiétant même. Alors, à qui la faute ? Aux Français, qui aiment tellement la loi qu’ils ne cessent d’en réclamer de nouvelles, comme si chaque nouveau problème nécessitait un traitement particulier. Coupables aussi, les gouvernants qui, sensibles aux sirènes de la communication médiatique, flattent cette fringale de nouvelles lois. Pour corser le tout, l’inflation des textes est souvent victime du mélange des genres. On met dans la loi ce qui relève de la réglementation. Ajoutez à cela l’éclatement de nos propres institutions, la décentralisation, pour vous faire une idée de la complexité du droit. Cerise sur le gâteau : ce qui échappe à la seule responsabilité directe des pouvoirs publics, en l’occurrence le caractère foisonnant du droit communautaire qu’il faut transcrire en droit français une fois la négociation achevée avec nos partenaires.

Sans texte d’application, la loi reste lettre morte

Une fois la loi votée par le Parlement, pour qu’elle entre dans la vie des Français, il faut que le gouvernement élabore des « textes d’application » qui permettront de définir les modalités précises et pratiques de sa mise en œuvre. Et là, tout dépend, de la volonté ou de l’intérêt du gouvernement (qu’il soit de droite ou de gauche), où l’on découvre tout simplement que la loi crée des problèmes insurmontables. Le Sénat a fait les comptes : plus de 200 lois votées entre 1981 et octobre 2007, juridiquement entrées en vigueur, sont concrètement non applicables ou seulement partiellement applicables, faute de textes d’application !
Les sénateurs, très attentifs à ces fameux textes d’application, sont parfois surpris… Juste un exemple. Une loi sur la protection de l’environnement prévoyait la création de conseils départementaux de l’environnement. Or le gouvernement n’a pas élaboré le décret fixant la composition de ces conseils, jugeant que leur utilité n’était pas « évidente ». Autrement dit, l’exécutif va à l’encontre de la volonté du législateur…
Au cours de la session 2006-2007, 45 lois ont été adoptées par le Parlement, dont 14 ne prévoyaient aucun texte d’application ; 28 demeuraient partiellement ou non applicables au 30 septembre 2007. Seules trois lois étaient devenues entièrement applicables ! Bref, la loi s’applique à la découpe, au gré des volontés politiques des gouvernements.
En 1971, le Sénat a pris l’heureuse initiative de mettre en place un dispositif de contrôle de l’application des lois. Une machine, aujourd’hui très bien huilée et performante, pilotée par les présidents des commissions permanentes. Des rapports annuels qui donnent de l’urticaire, au gouvernement, à défaut de l’aiguillonner. Mais, au fait, ce sont les Français qui élisent les parlementaires, et de notre vote naît un gouvernement… Eh bien, quand les lois sont peu ou pas appliquées, les dindons de la farce, ce sont les Français !

Le grand délire législatif

« Nul n’est censé ignorer la loi. Pour respecter ce principe, les Français doivent connaître plus de 10.500 lois, 120.000 décrets, 7.400 traités, 17.000 textes communautaires, des dizaines de milliers de pages de 62 codes différents. » A peine le livre ouvert, le ton est donné. Dominique Lansoy et Philippe Sassier, les auteurs d’Ubu loi, nous plongent dans le vif du sujet : il y a trop de lois en France. Beaucoup trop.

La jungle
Les auteurs dénoncent un système devenu « ubuesque » à travers des cas très révélateurs, qui ne manqueront pas de faire sourire le lecteur. Ils critiquent notamment la complexité des textes législatifs en citant l’exemple de la loi sur les 35 heures. Cette dernière a en effet nécessité pas moins de douze décrets et deux circulaires de 165 pages : « Avec les 35 heures, la précision du Code du travail tourne au délire textuel. Habituellement, le législateur fixe les principes fondamentaux et laisse les détails aux décrets. Ils font l’inverse. » Sans parler du problème posé par l’accumulation des textes : la plupart d’entre eux, devenus désuets, ne sont plus appliqués depuis longtemps.